‘Laatst was hier een mevrouw voor wie ik wel 25 minuten bezig was met de DigiD-aanvraag. Toen heb ik het opgegeven en gezegd: “Mevrouw, dit gaat ‘m niet worden. Als u dadelijk bij de roltrap komt, bent u uw gebruikersnaam alweer vergeten.” Ze moest toegeven dat dat waarschijnlijk waar was.’

Dit hoorde ik van een medewerker bij het IDO-steunpunt in de openbare bibliotheek in Den Haag. IDO staat voor “Informatiepunt Digitale Overheid“. Het is een plek waar mensen terechtkunnen met hun vragen over alles wat je digitaal kunt regelen bij de overheid. Zoals DigiD.

Ik werk zelf als ontwerper aan de digitale dienstverlening van de overheid. DigiD wordt gemaakt door mijn collega’s en ik ben er eigenlijk wel trots op. Het zit goed in elkaar, het is veilig en het is handig. Nou ja, voor de meeste mensen dan.

Want het bovenstaande is een klein voorbeeld van wat wel ‘de kloof tussen overheid en burger’ genoemd wordt. Ambtenaren maken beleid en dienstverlening die niet voor iedereen blijkt te werken. Soms begrijpen mensen niet hoe de dienstverlening werkt. En soms sluit de dienstverlening gewoon niet aan bij wat mensen echt nodig hebben.

Wat heeft de burger nodig?

Ik noem mezelf UX-designer. UX staat voor user experience: gebruikerservaring. Je zou UX-design kunnen omschrijven als ‘het ontwerpen van digitale diensten op basis van gebruikersonderzoek’. Na jarenlang bij ontwerpbureaus gewerkt te hebben, ging ik een jaar of drie geleden in dienst bij Logius, een overheidsorganisatie. Plots stond ik tussen de ambtenaren aan de andere kant van de kloof. En daar ontdekte ik hoe lastig het kan zijn om de burger centraal te stellen.

Belangrijk is het wel, en daarom besloot ik om weer te gaan studeren. In de Master Design onderzoek ik hoe wij, ambtenaren, bij het ontwerpen van digitale dienstverlening uit kunnen gaan van de behoeften van burgers.

Waarom lukt het niet?

Ontwerpen bij de Rijksoverheid bleek heel anders te zijn dan ontwerpen bij ontwerpbureaus. Ik was gewend om bij de start van een nieuwe opdracht te kijken wie de gebruikers zouden zijn van de dienst of het product waar we aan werkten, en met hen te onderzoeken wat ze nodig hadden. Dat moest het uitgangspunt zijn voor het ontwerp. Natuurlijk was dat niet het enige – onze opdrachtgevers hadden hun eigen doelen en belangen, er waren technische en financiële beperkingen, enzovoort. Maar toch was ik wel gewend om te beginnen met de gebruikers.

Bij de overheid blijkt het anders te werken. Aan de ene kant zie ik veel collega’s die het ook belangrijk vinden om de burger op te zoeken. Die ervan overtuigd zijn dat meer begrip voor de leefwereld en situatie van burgers nodig is om overheidsdienstverlening te maken die ook echt past. Maar tussen wens en praktijk staan ingewikkelde wetgeving, politieke, technische en organisatorische uitdagingen en de complexe samenwerking tussen allerlei overheidsinstanties, bedrijven en burgers. Daarnaast moet je ook gewoon zien te ontdekken wát het eigenlijk is dat mensen nodig hebben. Dus achterhalen wat de burgerbehoefte is, en die dan daadwerkelijk vooropstellen, is gewoon heel lastig.

Ik ben natuurlijk niet de eerste die deze ontdekking deed. Zie bijvoorbeeld het uitgebreide onderzoek ¹ van collega-ambtenaar Maike Klip, naar ‘de begripvolle ambtenaar’ en de patronen die het begrip voor de burger in de weg staan bij het ontwerpen van overheidsdienstverlening. Maar ook buiten Nederland is dit een vraagstuk waar veel mensen mee bezig zijn. Er zijn artikelen en boeken over, congressen en conferenties. Dus als het makkelijk op te lossen was, dan was dat allang gebeurd.

Wat kan ik doen?

Intussen vroeg ik me af welke stappen ik zelf kon zetten, in mijn dagelijkse werk, om beter uit te kunnen gaan van de burgerbehoefte. Zo kwam ik het werk van Christian Bason tegen. Bason heeft jarenlang voor de Deense overheid gewerkt. Eerst als directeur van MindLab, het innovatielab van de Deense overheid, en later als directeur van het Danish Design Center. In het boek Leading Public Sector Innovation ² betoogt hij dat overheden onze complexe, hedendaagse problemen niet meer kunnen oplossen met beleid uit ivoren torens. In plaats daarvan moeten ze aan de slag met co-creatie: ontwerpen in samenwerking met de gebruikers.

Met mijn collega’s was ik op dat moment bezig met een oplossing voor mensen die anderen helpen met hun belastingaangifte. We besloten te beginnen met een design sprint. De design sprint ³, ooit bedacht bij Google Ventures, is een methode om met een klein team in vijf dagen een vraagstuk helder te krijgen, er een oplossing voor te bedenken en die meteen te testen, aan de hand van een prototype.

Het sprintteam bestaat gewoonlijk uit 5-8 mensen die samen het proces doorlopen: ontwerpers, de opdrachtgever en deskundigen op relevante gebieden. Gebruikers maken in principe geen deel uit van het team. Met de ideeën van Bason in gedachten stelde ik voor om dat deze keer wel te doen: twee mensen die de nieuwe oplossing ook echt zouden gebruiken werden volwaardig teamlid. Dit was best spannend, want we waren niet gewend om zo nauw samen te werken met buitenstaanders. Maar het ging goed. Ik zag twee effecten (die Bason al voorspeld had):
– We maakten een ontwerp dat aantoonbaar aansloot bij de praktijk. We snapten waar men tegen aanliep en begrepen beter welk probleem we moesten oplossen.
– Er gebeurde iets met mijn collega’s: door het zelf te mee te maken, werden ze enthousiast over samenwerken met gebruikers.

Het filmpje dat ik maak over de sprint wordt op allerlei plekken gedeeld. Later volgt bij een ander team weer een design sprint. Een collega zorgt dat ook hier een filmpje van komt. En ook na die sprint blijft dat team geïnteresseerd in het betrekken van de eindgebruiker tijdens het ontwerpproces. De sprints hebben succes! Maar bij mij knaagt er wel iets.

Het ontwerp dat we maakten in de eerste sprint is om verschillende redenen nog steeds niet uitgevoerd. Een paar keer krijg ik van de burger-deelnemers de vraag hoe het staat met de voortgang. Steeds moet ik ze teleurstellen, en dat voelt niet goed – hoe onvermijdelijk de vertraging misschien ook is. Deze mensen hebben een aantal dagen intensief met ons meegewerkt. Wij hebben gekregen wat we zochten: hun kennis en inzichten. Maar voor hen is er nog niets veranderd. En dat zijn we ze wel verschuldigd. Toch?

Theater opvoeren

De Canadese UX-designer Tanya Snook muntte in 2021 de term UX Theatre ⁴: voor situaties waarin ontwerpers wel gebruikers lijken te betrekken, maar de behoeften van de gebruikers niet daadwerkelijk meetellen in de uiteindelijke keuzes.

Dit zet me aan het denken. Als de inbreng van burgers uiteindelijk weinig tot geen invloed heeft, hoeveel zin heeft het dan? We willen geen UX Theater opvoeren.

Toen ontmoette ik Suzanne Potjer.

Hoeveel macht wil je delen?

Suzanne Potjer is bestuurskundige en werkt als Chief Exploration Officer ⁵ voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken. In die rol zoekt ze naar voorbeelden van experimenten waarbij burgers en overheid met succes samenwerken aan vernieuwing. Suzanne vertelde me over de participatieladder. Dit is ‘m:

Deze afbeelding komt uit het invloedrijke artikel “A ladder of Citizen Participation” ⁶, in 1969 geschreven door Sherry Arnstein, die destijds als beleidsambtenaar werkte in de Verenigde Staten. In dit stuk, over het betrekken van inwoners bij stadsvernieuwing, beschreef ze de verschillende graden van invloed die de overheid aan burgers kan geven. Ik kende de ladder wel. Ik had eens een webinar bijgewoond waarin werd verteld hoe je, als ambtenaar, de ladder kunt gebruiken bij het kiezen van een methode om burgers te betrekken.

Maar Suzanne vertelde dat Arnstein de ladder bedoeld heeft als provocatie. Niet als een tool! Volgens Arnstein hoort een samenwerkingsmethode van de bovenste treden gekozen te worden.

Ik realiseerde me dat wij als UX-designers vaak niet hoger komen dan de vierde sport (”consultatie”) van de ladder, wanneer we gebruikers betrekken. Hoe goedbedoelend ook – echte inspraak krijgen ze gewoonlijk zelden. Als we al onderzoeken wat mensen ergens van vinden, beslissen we daarna zelf wat we met die input doen.

Aan de andere kant: zou het wel altijd zo zijn dat burgers bovenaan de ladder willen zitten in de samenwerking, dus dat ze gaan voor de optie met de meeste invloed (en verantwoordelijkheid)? En gaat Arnsteins stelling ook op bij een abstract onderwerp als digitale dienstverlening? We onderzochten het tijdens een openbaar gesprek met Suzanne.

In een gezelschap van zo’n 15 mensen spraken we over de manieren waarop burgers en ambtenaren kunnen samenwerken aan beleid en dienstverlening. We gebruikten daarbij een grote afbeelding van de participatieladder. Ik stelde de aanwezigen twee vragen:

– Op welk niveau zou je willen samenwerken met ambtenaren aan de energietransitie in jouw wijk? Plak een stickertje bij de corresponderende sport van de ladder.
– En hoe zit met samenwerken aan een digitale dienst als DigiD?

Op de afbeelding zie je dat het genuanceerd ligt: het is niet zo dat iedereen bovenaan de ladder wil zitten. Zeker niet als het gaat om iets als DigiD. Maar sommige mensen wel. Zo zei degene die bij DigiD voor ‘zelfbestuur’ koos: 

Ik ben ontwikkelaar, dus ik vind het ook technisch gewoon interessant. (…) Ik zou dan wel willen weten: hoe zit dat in elkaar, hoe werkt het dan en hoe veilig is dat? Dat is meer persoonlijke interesse, want het andere stickertje had ik bij ‘adviseren’ gezet.

Samen de ladder op

In mijn werkomgeving lijkt zelfbestuur voor burgers nog heel ver weg. Maar de aandacht voor het betrekken van de maatschappij groeit wel. Ik zie dat aan de belangstelling van mijn collega’s voor het samenwerken met burgers. En aan het succes van mensen als Bason en Potjer, die hier op allerlei manieren mee experimenteren. 

Zelf probeer ik hieraan bij te dragen door steeds te blijven zoeken naar gelegenheden om burgers te betrekken bij ons werk. Het momentum voor het centraal stellen van de burger is er. Nu moeten we samen ontdekken hoe.

LEXICON

Burgerbehoefte

Het wordt bij de overheid steeds normaler om burgers te betrekken bij het ontwerp van dienstverlening. Vaak doen we dat aan het eind van het ontwerpproces – om te checken of onze ontwerpen begrijpelijk en gebruiksvriendelijk zijn. Het is minder gangbaar om vanaf het begin al uit te gaan van de behoeften van mensen. Toch is dit (niet verrassend) het eerste ontwerpprincipe van de overheidscommunity Gebruiker Centraal: “Zet de gebruiker centraal”. De grote uitdaging is om dit waar te maken.

Samenwerking

Om de gebruiker echt centraal te kunnen stellen, zullen we moeten samenwerken. Samenwerken met burgers, bedrijven en organisaties – maar ook samenwerken binnen de overheid. Tussen overheidsorganisaties, en binnen die organisaties. Ontwerpers kunnen hierbij een rol spelen. Daarvoor moeten we oude opvattingen over de ontwerper als ‘probleemoplossend genie’ aan de kant zetten. Ontwerpers kunnen (mits ze op tijd betrokken worden) ook begeleider zijn van een creatief proces, waarbij alle relevante betrokkenen bijdragen aan nieuwe oplossingsrichtingen.

Invloed

Invloed is belangrijk op twee manieren. In de eerste plaats: invloed voor burgers. Hun behoeften bepalen niet altijd er gemaakt wordt. Om dit te bereiken zal er iets moeten veranderen in de ontwerpprocessen van overheden. En daar zit de tweede vorm van invloed: als je als ambtenaar iets in gang wilt zetten, heb je zelf ook invloed nodig. Wat kun je bereiken als je weinig formele macht hebt?

Bronnen

1 – De begripvolle ambtenaar – gezien 10 december 2022

2 – Christian Bason, Leading Public Sector Innovation, Co-creating for a Better Society (2nd Ed.) (Policy Press, 2018)

3 – Jake Knapp, Sprint: How to solve big problems and test new ideas in just five days (Transworld, 2016)

4 – UX design has a dirty secret – gezien 10 december 2022

5 – Chief Exploration Officer – gezien 10 december 2022

6 – Sherry R. Arnstein, A Ladder Of Citizen Participation in Journal of the American Institute of Planners Vol.35 No. 4 (1969) p. 216-224